第一章 总 则第一条 为了促进土地节约集约利用，推动产业转型升级、完善城市功能、提升城市形象，规范城市更新活动，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合珠海经济特区实际，制定本办法。第二条 本办法适用于本市行政区域内的城市更新活动。第三条 本办法所称城市更新，是指由符合规定的主体，对符合条件的城市更新区域，根据城市相关规划和规定程序，进行整治、改建或者拆建。
城市更新包含整治类、改建类和拆建类三种类型。第四条 具有以下情形之一的城市建成区依照本办法规定，可列为城市更新区域，实施城市更新：
（一）危房集中或者建筑物不符合消防、交通等公共安全需要的。
（二）城市基础设施、公共服务设施亟需完善的。
（三）环境恶劣，妨害公共卫生或者社会治安的。
（四）土地用途、建筑物使用功能低效落后，需要进行功能转换或者产业转型升级的。
（五）经市人民政府（以下简称市政府）批准的其他情形。第五条 城市更新遵循政府推动、市场运作，公益优先、利益共享，文化传承、绿色低碳，分类指导、有序推进的原则。第六条 城市更新应当符合国民经济和社会发展总体规划、国土空间总体规划、城镇低效用地再开发专项规划。城市更新实行城市更新单元规划和城市更新计划管理制度。
城市更新单元规划是管理城市更新活动的基本依据，以城市更新中长期计划、年度计划和城市更新业务系统对城市更新项目进行统筹、监督和管理。第七条 城市更新由市政府相关职能部门、区人民政府（以下简称区政府）、土地使用权人或者其他符合规定的主体申报、实施。
鼓励有社会责任、有品牌、有实力、有经验的开发企业实施城市更新项目。
横琴新区和经济功能区管理机构履行区政府的职责。第八条 本市建立城市更新工作领导协调机制，领导全市城市更新工作，对全市城市更新工作重大事项进行决策。
区政府作为辖区城市更新工作责任主体，应当统筹协调有关部门共同推进本辖区的城市更新工作。
镇人民政府、街道办事处、居民委员会和村民委员会等应当根据职能积极维护城市更新活动的正常秩序。第九条 市自然资源主管部门负责组织拟订与城市更新相关的政策制度、技术规范和标准，组织编制市级城镇低效用地再开发专项规划、城市更新中长期计划，统筹推进全市城市更新工作。
区城市更新主管部门负责拟订本行政区域内与城市更新相关的政策制度，组织编制区级城镇低效用地再开发专项规划和城市更新年度计划，负责城市更新有关事项的申报受理、组织报批及监管工作。
征地和城市房屋征收机构负责城市更新过程中的土地使用权和地上房屋征收工作。第十条 市发展和改革主管部门负责拟定城市更新相关的产业指导政策，并对涉及政府投资的城市更新项目实施计划管理。
市、区财政主管部门负责按照计划安排核拨本级城市更新项目资金。
自然资源、城市管理和综合执法等部门应当加大工作力度，依职权查处城市更新单元范围内的违法行为。第十一条 市、区政府应当保障开展组织实施城市更新的工作经费。
城市更新涉及政府投资项目的，根据政府投资项目管理的相关规定实施。第二章 规划与计划第一节 城市更新规划第十二条 实施城市更新应当以城市更新单元为基本单位，以城市更新单元规划为依据，确定规划要求，协调各方利益，落实城市更新目标与责任。第十三条 市自然资源主管部门依据全市国土空间总体规划，组织编制市级城镇低效用地再开发专项规划，报市政府批准后实施。
区城市更新主管部门可根据实际需要，在市级城镇低效用地再开发专项规划指导下，组织编制区级城镇低效用地再开发专项规划，报区政府批准后实施。
城镇低效用地再开发专项规划的规划期限一般为五年，结合低效用地调查评价成果，明确规划期限内全市城市更新的重点区域、规划目标和规划策略等内容，指导城市更新单元划定、城市更新单元规划编制和城市更新计划制定，并与国土空间详细规划做好衔接。
城镇低效用地再开发专项规划批准后，应将主要内容按照规定程序纳入国土空间详细规划组织实施。
片区综合开发作为践行新型城镇化理念的一类具有中国特色的大型投资项目，2021年在数量和规模上保持了快速的增长。数量和规模增长的背后，如何提升质量，则是片区综合开发项目的下一阶段面临的重要课题。
随着各地国土空间规划的确定，片区开发项目将迎来新一轮的发展窗口，政企该如何把握机会，合作共赢？本文从市场格局解读、热点政策聚焦、发展趋势展望三个方面进行分析。
1 . 市场格局解读
1 .1 片区综合开发对于推动城市发展具有重要意义
片区综合开发是指根据 社会 经济发展的需要，以实现城乡规划为目标，从土地一级开发切入，通过实施整个区域的征地、拆迁、配建市政基础设施和公共服务配套等实现土地熟化，并引入有实力的企业负责区域土地的产业导入、二级建设、城市公共服务的行为。
对于地方政府来说，片区综合开发是城市建设发展升级的载体；对于投资人来说，为其参与城市建设开发提供了一个中长期的平台；对于地方平台公司来说，是其市场化转型的重要契机。
1 .2 片区综合开发在2021年的特征
片区综合开发作为近几年投融资领域的热点，在2021年整体呈现出以下四大特征：
（1）市场热度不减，数量规模双增长
片区综合开发项目在2021年市场需求和成交活跃度仍然较高，整体成交规模超过了2020年。成交规模多分布在50亿元-150亿元。
（2）央企为投资主力，参与央企数量增多
大型建筑类央企目前仍然是片区项目的市场主导。参与片区项目的央企数量增加，除建筑类央企外，越来越多的专业化领域央企参与到片区项目中。
（3）热点领域成为片区开发的投资风口
城市更新、EOD等领域的片区项目成交规模和数量有所增加。
（4）资源要素聚集的核心城市为投资热点
核心城市群为投资热点区域，成交项目多分布在京津冀、成渝、长三角、中原等城市群的核心城市。投资人在项目选择时越来越注重地区GDP、人口、产业等关键要素。
1 .3 数说片区综合开发
本文通过统计2021年投资规模在20亿元以上的片区综合开发项目并进行分析，数据来源于“有例”城市开发投资决策支持平台。
1 、2021年片区综合开发项目热度不减，数量规模创新高
片区综合开发继2020年掀起热潮来，2021年热度不减。从数据上来看，片区综合开发项目自2019年至2021年，投资数量分别为79个、116个、142个；投资规模分别为4005亿元、10339亿元、14562亿元。2021年项目投资规模和数量再创新高，从规模和数量上均超过了2020年，体现了旺盛的市场需求。
2 、片区综合开发项目投资规模有向小型化转变的趋势
从项目规模区间分析，2020年投资规模在20-100亿元以下的项目占比为57%，2021年占比为62%。
随着城市增量发展的空间越来越有限，我们初步判断，未来片区开发项目有一定的向小型化转变的趋势。
未来片区项目的收入将越来越多元化，并逐渐减少对土地出让收入的依赖，小型化项目更容易控制项目的投资风险。
3 、片区综合开发项目主要分布在资源要素集中的核心城市群
2021年，片区综合开发项目在核心城市群的集中趋势依旧十分明显，项目主要分布在京津冀城市群、成渝城市群、长三角城市群、中原城市群等区域。
从省份分布上看，2021年片区综合开发项目投资规模前十的省份从高到低分别为四川、河北、山东、浙江、江苏、湖南、河南、广东、湖北及山西。其中，投资规模超1000亿元的省份包括四川、河北、山东、浙江、江苏、湖南，投资规模分别为2584亿元、2215亿元、1831亿元、1420亿元、1042亿元、1007亿元。
4 、央企群体在片区综合开发上优势继续扩大
2019年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为2729亿元、520亿元、756亿元；2020年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为7472亿元、1232亿元、1635亿元；2021年，片区综合开发项目中央企、地方国企及民营企业的成交规模分别为11769亿元、1299亿元、1495亿元。
2019-2021年，央企在片区项目的投资数量和投资规模上逐年递增，截至2021年，已与地方国企、民营企业拉开了较大空间。
5 、 2021 年片区综合开发项目十大投资人
2021年，全国片区综合开发项目按照项目投资规模，中国铁建投资集团遥遥领先，投资人排名前三的分别为中国铁建投资集团有限公司、中交投资有限公司以及中交城市投资控股有限公司。
6 、主要央企竞争格局
2021年，八大建筑类央企均参与并布局片区项目，中国铁建系和中国交建系在片区综合开发项目的成交数量和规模上遥遥领先。
7 、热点领域分布情况
随着国家在城镇化建设、城市更新、EOD、双碳、乡村振兴等领域不断出台支持性政策，这些新的领域也成为投融资热点，与片区开发相互融合，形成更加综合的概念。
2021年片区综合开发项目中，城市更新领域的项目有19个，EOD领域有18个，乡村振兴领域有1个，职教城建设领域有4个，产业园区建设领域有30个。说明片区项目在政策导向的影响下，不断适应新形势下的投资需求。
2. 热点政策聚焦
2.1 城镇化建设
2021年，国家在提升新型城镇化质量，促进人口有效融入城市，提升城市群和都市圈承载能力等方面提出了新的要求。
重要政策：
中央经济工作会议相关精神、《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》、《“十四五规划”和2035年远景目标纲要》、《国家综合立体交通网规划纲要》等。
影响：
（1）遏制新增地方隐性债务的前提下，可适度超前开展基础设施投资；促进区域协调发展，提升新型城镇化质量。
（2）促进农业人口有效融入城市，有序放开放宽城市落户限制，提升城市群和都市圈承载能力。
（3）人口的融入是城市发展的基础，在促进区域协调发展的同时，更进一步强化了重点城市群与核心城市圈的发展。
2.2 城市更新
城市更新是近年的热点之一，2021年，国家各部委及地方政府不断出台相关政策。
重要政策：
《住房和城乡建设部办公厅关于开展第一批城市更新试点工作的通知》、《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》、各省市城市更新政策——北京、上海、广州、天津、西安、石家庄、重庆、无锡、福州等地。
影响：
（1）重点 探索 城市更新统筹谋划机制、 探索 城市更新可持续模式、 探索 建立城市更新配套制度政策。
（2）严格控制大规模拆除、增建、搬迁，扩张性的片区项目将会逐步向城市存量空间改造为主。
（3）城投作为城市更新的实施主体，本质上强化了其城市综合运营商的地位，城投需整合各方优势资源，促进城市发展。
（4）授权开发的模式在各地市城市更新政策中得到了充分的实践。
（5）以政策性贷款支持等方式解决城市更新建设资金。
2.3 EOD和双碳
自十三五期间，生态文明建设首次列入我国五年规划之后，2021年，对生态文明建设的要求仍在继续深化，对经济 社会 发展全面绿色转型提出了更高的要求。
重要政策：
《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》、《国务院办公厅关于鼓励和支持 社会 资本参与生态保护修复的的意见》、《重点生态保护修复治理资金管理办法》、《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》、《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》等。
影响：
（1）国家开发银行在资源配置上予以倾斜，加大支持力度。重点支持实施基础好、投资规模适中、项目边界清晰、反哺特征明显、环境效益显著的EOD试点项目。
（2）通过奖补的方式吸引 社会 资本参与生态保护修复治理，对于不同投资额的项目，给予不同的奖补资金。
（3）国家通过开展试点、政策性贷款支持、奖补资金等方式吸引投资人，同时，为未来“资源+项目”的实施模式留下 探索 空间，EOD与片区开发的结合有利于促进政企双方的共赢。
2.4 乡村振兴
实施乡村振兴战略自党的十九大提出以来，加快农业农村现代化一直是政策导向的热点。
重要政策：
《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》、《中华人民共和国乡村振兴促进法》、《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、《关于金融支持新型农业经营主体发展的意见》、《中央财政衔接推进乡村振兴补助资金管理办法》、《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》等。
影响：
（1）乡村振兴战略将在全国拉开序幕，资金和资源将更多导向农村农业去。农业现代化将是继城镇化进程后高质量发展阶段的投融资阵地。
（2）补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展，促进产业发展和农民增收、乡村治理、 社会 保障、国家粮食安全、乡村建设。
（3）补助资金方面，重点支持培育和壮大欠发达地区特色优势产业。
（4）继续把基础设施建设重点放在农村，持续加大投入力度，加快补齐农村基础设施短板，促进城乡基础设施互联互通，推动农村基础设施提挡升级。
2.5 金融政策
2021年，各部委在加强地方国企债务风险管控，做好地方政府隐债防范与化解，减少对土地出让收入的依赖，强化风险管控，债务化解等方面也提出了新的要求。
重要政策：
国资委印发《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》国资发财评规〔2021〕18号、《关于报送地方国有企业债务风险管控情况的通知》、《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发【2021】15号）、15号文补充通知等。
影响：
（1）“严控新增隐性债务、妥善化解存量隐性债务、并且不出现系统性风险”的原则将会持续，实力较弱且债务负担偏重区域的平台或城投属性相对较弱、行政级别较低的尾部平台流动性或面临更大压力，出现信用风险的可能性将会提高。
（2）金融监管的延续及片区项目融资难的问题，都要求投资人在选则投资区域时，对地方经济发展水平、政府及平台信用等问题深入考量。同时，严格把控项目自身的平衡性，减少对政府财政的依赖，减少隐性支付或虚无的收入来源。
2.6 征管政策
为规范征管体制，财政部发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。
《通知》出台的背景就是征管体制改革的延续，进一步规范化和提高效率。土地出让收入等非税收入由税务部门征收会让整个财税缴纳流程更加规范，且整个征收流程对于中央来说会更加透明，中央对地方的管控力度可能会加大。《通知》出台的前后，土地出让收入征收至支出安排的过程和周期并不会产生明显区别，但随着《通知》中所列的各试点地方针对性的出台具体的征收管理政策后，地方政府实际获得土地出让收入的周期和时间是否会受到较大影响，还需实践验证。
3. 发展展望与建议
3.2 提高选项目能力
1 、提升质量是项目可实施的根本
随着我国城镇化进程的减缓，投资需求和规模将会逐步降低，片区项目也将从重数量转变为重质量。投资人在选项目时，应重视项目自身的质量，强化项目自求平衡的原则，减少对政府财政的依赖，减少隐性支付或虚无的收入来源。
2 、土地及房地产市场是片区项目的重要支撑
3 、人口、GDP等资源要素的聚集是未来项目成功的重要因素
3.3 提高做项目能力
1 、补齐能力短板，构建更加全面的城市综合开发运营能力
随着城镇化进程步入后期阶段，产业导入、系统打造市场认可度高的成熟功能区逐渐变成了地方政府对城市开发类投资企业的重要诉求。
目前片区项目参主体多为建筑类央企，这类企业在建设管理方面的经验和能力较强，而在项目策划、投融资管理、产业资源的整合、城市营销、城市运营等方面能力存在一项或多项短板。
投资人应借鉴成功企业经验，通过与外部机构合作或自身孵化等方式加强城市综合开发运营能力的建设，补齐能力短板，以城市综合运营商的角色实现土地一级开发、二级开发和产业运营的深度融合，构建产城融合的成熟功能区，与现有板块互为支撑，提升片区开发项目与基础设施建设的附加价值。
2 、软硬兼顾，增强项目策划，提升投资企业整体操盘能力
片区开发实施过程中要跟国家政策导向紧密结合，因地制宜导入符合国家战略及政策支持的重要要素，打造项目自身特色。国家政策导向会带来新的投资热点领域，片区项目导入热点投资要素也会提高项目落地的成功率。
3 、做好投后过程管理，提升应对变化的能力
项目中标仅仅是合作的开始，投后实施阶段，提升项目公司应对变化的能力是项目能够成功实施的关键。
投资人应以片区开发策略统筹项目全局，针对边界条件变化，要做好项目的投资价值再评估工作。建立风险管控机制，严格要求做好片区的总体开发计划，并跟踪评估项目计划执行情况，及时纠偏和调整。做好区域的土地、房地产市场的跟踪监测评估，及时调整投资开发节奏。
3.4 加强企业品牌建设
1 、做好中长期企业品牌建设，在片区项目细分领域抢占先机
随着扩张性片区开发项目的逐渐减少，片区开发项目也将细分领域。地方政府在选择投资人时将会更加注重投资人在相关专业领域的建树，这需要投资人特有的专业能力和品牌优势。
2 、投资人结合自身优势发展和专业化能力，提高品牌辨识度
企业自身的能力、业绩、资质是企业在投资领域的竞争优势，对未来市场趋势的判断是企业选准赛道、脱颖而出的前提和背景，企业的品牌战略是十四五期间破局重生的关键。
3.5 总结
片区综合开发应以合规性为原则，以市场化为导向，合作各方共建优良合作关系，为我国城镇化的高质量发展保驾护航。
对于政府来说，应该做到以下方面：
（1）注重片区项目的合规性，避免造成隐性负债。
（2）支持平台公司向城市综合运营商的市场化转型。
（3）在城市发展过程中，要从以“地”为中心逐渐向以“人”为中心转化，实现“人-城-产”和谐发展。
（4）完善地区产业支持政策、人才引进政策、地产政策等，建立良好的政策环境，以改善地区投资环境，吸引投资人。
（5）建立与市场相适应的顶层信用体系与管理制度，提高企业的投资信心。
对于投资人来说，应该做到以下方面：
（2）在选项目上要从重数量、重规模向重质量转变，重视项目自平衡能力，减少对财政的依赖，减少虚无的收入来源。
（3）重视产业的导入与运营，从工程建设企业向城市综合运营商转变。
（5）要遵循市场规律，控制滚动开发节奏，确保现金流的 健康 稳定与可持续经营。
（6）重视企业专业化能力建设及中长期品牌建设。
（供稿单位为：北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司）
深圳市人大常委会表决通过了《深圳经济特区城市更新条例》，该条例将会在2021年3月1日起正式实施。更新单元计划有效期2年，自2021年3月10日起至2023年3月9日止。
扩展资料
《城市管理执法办法》
第二条 城市、县人民政府所在地镇建成区内的城市管理执法活动以及执法监督活动，适用本办法。
本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。
第三条 城市管理执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法。
第四条 国务院住房城乡建设主管部门负责全国城市管理执法的指导监督协调工作。
各省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内城市管理执法的指导监督考核协调工作。
城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。
第五条 城市管理执法主管部门应当推动建立城市管理协调机制，协调有关部门做好城市管理执法工作。
第六条 城市管理执法主管部门应当加强城市管理法律法规规章的宣传普及工作，增强全民守法意识，共同维护城市管理秩序。
第七条 城市管理执法主管部门应当积极为公众监督城市管理执法活动提供条件。
第八条 城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权。
2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提到了前所未有的高度，相关政策也进入密集出台期。本文系统梳理2021年初以来中央及地方出台的城市更新相关政策，总结上半年中央层面及地方层面城市更新政策特点，并对重点政策进行解读，通过政策方向挖掘未来城市更新业务机遇，为城市更新服务商的业务布局提供参考。报告结构如下图所示：
中央加快实施城市更新行动
推动“十四五”老旧小区改造
▍实施城市更新行动，推进“三区一村”改造
3月4日-3月5日，全国政协十三届四次会议和十三届全国人大四次会议相继召开，政府工作报告提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。随后，4月13日发布的《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中再次强调要实施城市更新行动，加快推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等改造，重点任务进一步确定了“三区一村”的城市更新方向。5月11日，住建部公布《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第三批）》，总结了各地在动员居民参与、改造项目生成、金融支持、市场力量参与等7个方面的可复制政策机制，供各地方学习与参考，有助于更好的推动城镇老旧小区改造工作。
表：2021年以来中央部分城市更新政策
资料来源：中指研究院综合整理
▍老旧小区改造成为城市更新核心发力点，“十四五”全国将完成21.9万个城镇老旧小区改造，2021年全国老旧小区改造规模5.3万个
3月12日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，提出要实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升，“十四五”期间要完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。
资料来源：中指研究院综合整理
4月13日，国家发展和改革委员会发布《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，明确提出要实施城市更新行动。其中，2021年老旧小区的改造规模将超过5万个，高出去年近四成，改造力度较大。
2020年下半年以来，中央在重大会议、文件中多次提到实施城市更新行动，可以看出城市更新在我国新型城镇化进程中的重要地位。特别是“十四五”时期老旧小区的改造存在大量的市场机会。据此前公开数据显示，截至2019年，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，投资总额可达4万亿元，如改造期为五年，每年可新增投资约8000亿元以上。如果按照规划纲要提出的21.9万个老旧小区改造体量，那拉动的投资将更加巨大。
各地城市更新发展势头强劲
相关政策密集出台
▍各地“十四五”规划纲要聚焦城市更新
2021年上半年，北京、上海、深圳、广州、厦门、天津、南京、杭州、无锡、西安、青岛、宁波、昆明、济南、温州、福州、重庆等城市均在城市层面的“十四五”规划纲要中提出要实施城市更新行动，积极推进老旧小区、棚户区、城中村等改造进程。其中，深圳、南京、青岛、济南等城市均明确提出要推动城市有机更新，有助于城市的高质量发展。
表：部分重点城市“十四五”规划纲要中城市更新相关内容
资料来源：中指研究院综合整理
▍各地密集发布老旧小区改造相关政策
2021年上半年，广东、浙江、山东、福建、宁夏、北京、重庆、上海、广州、杭州、兰州、忻州等地先后发布老旧小区改造的管理办法及相关规定。其中，重庆发布的《重庆市城镇老旧小区改造和社区服务提升项目管理办法（试行）》是国内省级层面首个出台的针对城镇老旧小区改造项目的管理办法，《管理办法》针对重庆市老旧小区改造项目的计划、资金、设计、实施、验收等全流程管理作出规定，对推动城市老旧小区改造进程有重要作用。此外，福建公布老旧小区改造负面清单，山东发布老旧小区改造工程质量安全管理等文件，对老旧小区的改造范围、实施方案、资金使用、工程管理等作出相关规定，有助于进一步提升老旧小区的改造水平。
表：2021年初以来重点省市老旧小区改造部分政策
资料来源：中指研究院综合整理
▍地方城市更新指导性文件陆续发布，模式差异较大
2021年初以来，随着城市更新的不断发展，越来越多的管理办法、实施细则等政策文件陆续发布，多省市因地制宜构建城市更新顶层政策体系。广东省、佛山、厦门、徐州、长沙、福州、成都、河北、无锡、北京、重庆、贵州、广州等地先后发布城市更新实施意见、管理办法、更新导则等文件，推动城市更新的管理更加细化、专业、前瞻性。其中，6月10日，北京发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，随后其配套的四个实施细则也正式发布，《意见》从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面，对北京市接下来城市更新行动的实施方式做出了明确指引，引起了社会的广泛关注。6月18日重庆发布《重庆市城市更新管理办法》，对城市更新的内容、工作机制、规划计划等作出相关规定，并提出鼓励市场化运作的一系列大力度支持政策。北京、重庆、成都先后发布城市更新意见、办法、导则，将对全国其他城市下一阶段城市更新相关政策的制定和出台形成示范效应。此外，广州近期也开始针对城市更新进行立法，将成为继深圳之后的第二个具有城市更新条例的城市。各城市政策差异明显，北京、成都更加强调城市有机更新，重庆鼓励市场化力度较大，广东地区的城市则以进一步完善现有政策体系为主。总体来看，我国的城市更新呈现出多维价值、多元模式、多学科探索和多维度治理的新局面。
表：2021年以来重点城市城市更新指导性政策
资料来源：中指研究院综合整理
▍各地积极拓宽城市更新资金来源渠道
从棚改、城中村改造，到老旧小区改造，国内城市更新发展的进程中，资金一直是推进各类更新改造业务的难题。为了解决这一问题，中央及地方积极引入社会资本，由政府、企业、社区三方共同参与、通力合作。在此背景下，江苏、北京、重庆、上海等地积极拓展城市更新资金来源渠道。4月22日，北京市住建委发布《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》，逐步形成居民出一点、企业投一点、产权单位筹一点、补建设施收益一点、政府支持一点等“多个一点”资金分担方式，鼓励金融机构参与投资市区政府设立的老旧小区改造等城市更新基金；4月29日，国开行重庆分行向重庆市首个城市更新项目发放贷款17.5亿元，预示着政策性贷款将在“十四五”期间为城市更新继续提供重要的资金来源。
6月2日，上海城市更新基金正式成立。基金总规模约800亿元，为目前全国落地规模最大的城市更新基金，将定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌保护。上海地产集团与招商蛇口、中交集团、万科、国寿投资、保利发展、中国太保、中保投资等合作机构签署战略合作协议，由上海本土国企与大型开发商和险资共同成立城市更新基金。
今年2月，上海政府印发《关于加快推进本市旧住房更新改造工作的若干意见》，提出“十四五”期间要“…全面启动以拆除重建（含原址改建）为主的280万平方米不成套职工住宅和小梁薄板房屋的更新改造；力争2000年底之前建成、纳入改造范围、符合改造条件的各类旧住房改造实现全覆盖；实施5000万平方米各类旧住房的更高水平更新改造…” 可以看出，上海城市更新的规模较大，本地的国企、央企，以及一些具有城市更新经验的企业将是上海旧改工作的主要参与者。
不同类别的城市更新项目面临的难点不同，但资金难平衡始终是共性问题。特别是对整片区域的更新改造，此类项目体量大、周期长，资金平衡困难，除了开发资金外，居民、商户的拆迁补偿与安置等资金是最主要的资金支出，并且需要提前筹措到位。因此，城市更新项目需要多渠道的资金来源，引导社会资本的参与，缓解资金筹措难的困境。800亿城市更新基金的成立将有助于缓解旧改的资金压力，保障项目稳定推进，也将对上海旧改工作的顺利开展起到推动的作用。
表：2021年初以来重点城市城市更新相关金融政策
资料来源：中指研究院综合整理
从全国更早以前的情况来看，广东省城市更新进展快、规模大，对资金的需求旺盛，仅靠财政资金难以多点、持续性支撑城市更新改造建设，因此城市更新基金成立的时间也相对较早。2017年7月，广州就成立了总规模达2000亿元的“广州城市更新基金”；同年12月，深圳福田与深圳建行成立了“福田区城市更新基金”总规模100亿元，是政府与银行“政银合作”模式的创新；2018年6月，东莞也设立城市更新基金，首期基金规模为1.5亿元，由镇政府出资3000万元，金融机构出资1.2亿元。近年来，多地相继设立城市更新基金，有助于吸引更多的银行资本、保险资本以及其他社会资本共同参与城市更新建设，为推进项目的更新工作提供资金保障。
重点城市政策解读
▍北京：持续推进首都城市有机更新
6月10日，北京市人民政府发布了《关于实施城市更新行动的指导意见》，从总体要求、强化规划引领、主要更新方式、组织实施、配套政策、保障措施六大方面，对北京市接下来城市更新行动的实施方式做出了明确指示，引起了社会的广泛关注。
表：《关于实施城市更新行动的指导意见》核心内容
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此次新政的出台对前期有利于统筹推进北京全市层面的城市更新工作，未来北京城市的有机更新将全面加速。
第一，“有机更新”是北京市未来城市更新总基调。《意见》在实施城市更新行动的基本原则部分，明确提出“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新”，这正是有机更新的精髓。作为首都，北京城市历史悠久、文化厚重，更加需要通过有机更新推动城市的高质量发展。
第二，突出老旧小区改造，兼顾多种更新模式。《意见》中提出了北京市未来的六种主要更新方式，包括：01.老旧小区改造、02.危旧楼房改建、03.老旧厂房改造、04.老旧楼宇更新、05.首都功能核心区平房(院落)更新、06.其他类型（公共空间、产业园、棚改等）。新政将“老旧小区改造”列为北京市城市更新的首要方式。从北京近年来出台的城市更新相关政策来看，老旧小区改造相关政策的提及不断增多，尤其进入2021年以来，老旧小区改造相关政策不断细化完善。
第三，保障租赁住房房源。城市更新成北京市租赁房房源获取的重要途径之一。《意见》提出的六种主要更新方式中，有两种提到可发展租赁住房，包括：危旧楼房改建-“居民异地安置或货币安置后腾退的房屋，可作为租赁房等保障房使用。”；首都功能核心区平房(院落)更新-“鼓励腾退空间用于传统文化展示、体验及特色服务，建设众创空间或发展租赁住房。”
第四，城市各功能区实行差异化的更新原则。“首都功能核心区以保护更新为主，中心城区以减量提质更新为主，城市副中心和平原地区的新城结合城市更新承接中心城区功能疏解，生态涵养区结合城市更新适度承接与绿色生态发展相适应的城市功能。”因此，企业在北京开展城市更新业务需要结合各功能区的特点精准推进。
第五，创新性政策多。特别是“责任规划师、建筑师全程参与”在全国层面也具有创新之处；提出地下空间复合利用也具有前瞻性（但后期地下空间产权问题不好确定，仍然需要相关政策的支持）；配套政策从规划、土地、资金三方面为更新保驾护航，将部分现有成功的实践形成政策，进一步扩大了适用范围。
整体来看，此次《意见》的出台充分体现北京的城市更新更加强调渐进式、保护式，在用地政策上，并不强调一二级联动的旧改模式，而是强调功能的优化，更加注重政府对关键环节的主导性作用。随着北京城市更新指导意见、实施细则的落地，将推动社会资本积极入场，形成城市更新的“北京模式”。
▍重庆：城市更新市场运作开启新时代
6月18日，重庆发布《重庆市城市更新管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》主要围绕工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面，全面支持重庆开展城市更新。
表：《重庆市城市更新管理办法》核心内容
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整体来看，重庆本次发布的《管理办法》在此前《工作方案》的基础上进一步提高了政策层级，有助于进一步推动城市更新工作在全市的全面实施，其做法和力度与广东省较为相似，将极大提升社会资本入场积极性，可以说是重庆城市更新发展的重要分水岭。
第一，政策层级高。以政府行政规章级别的政策确保后期相关事项有效落地，包括管理机构的组建，相关规划计划的制定等。
第二，市场化导向。本次重庆城市更新新政在涉及土地出让的政策规定（协议出让或带条件入市）、一定条件下的建筑面积支持、跨项目统筹、按规定享受相关财税扶持政策、优秀项目评价等方面均力度较大。供地政策解决了企业参与更新的盈利困境，特别是“协议出让或带条件入市”的政策规定有利于企业实现一二级联动，进而实现城市综合开发运营（一二三级联动），价值链条的拉长将极大提高社会资本参与城市更新的积极性以及更新的可持续性。
第三，管理前瞻性。本次重庆城市更新新政充分吸取了城市更新优秀地区的典型做法，同时也充分结合重庆自有特征，在管理模式和实施路径上有较多的创新点，在政府治理上体现出了极大的前瞻性。城市更新的复杂性决定了对有效的政府治理更加依赖，建立健全城市更新数据库、设立城市更新专家委员会、编制市级城市更新专项规划、拟定辖区城市更新年度计划、以城市体检推动城市更新、政府引导、项目入库管理、在市级层面成立统筹领导小组、部分审批事项下放至各区等方面均有利于构建完善的城市更新治理体系，提升城市更新推进效率。
对市场主体来说，更了解当地文化的深耕型房企具有天然的优势，此次政策开启了重庆城市更新市场化运作的新阶段，企业需要充分把握此次政策带来的巨大投资机遇，通过一二级联动，城市综合开发运营等形式参与城市更新，实现企业与城市的共成长。
总结与展望
整体来看，2021年初以来，在中央城市更新战略方向之下，我国各地进入城市更新的快速发展期，但由于不同城市的发展程度不同，规划定位不同，各地对于城市更新的顶层设计和实施细则都有较大区别。具体到土地政策、审批流程、主管机构、实施方式也都存在明显差异。各地政策的推进情况将直接影响到城市更新的发展速度与规模。
未来，城市更新政策将呈现出三大趋势。第一，出台城市更新政策的城市仍将不断增多，特别是一二线城市，政策的出台将首先集中在京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群；第二，模式分化，但整体更加强调市场化运作，南方城市城市更新普遍市场化程度更高；第三，规划、土地、资金等支持性政策更加落地，部分城市力度较大，为房企参与城市综合开发运营提供了新的契机。
政策风口之下，对市场主体的发展影响深远！虽然不同的城市城市更新实施模式差异较大，企业能够参与的程度也不一样。但无论哪种模式，都将释放巨大的投资空间。目前，在二级开发领域具备强大优势的房地产开发企业已经成为参与城市更新的重要力量，多数品牌房企结合自身的资源及能力优势已不同程度进入城市更新领域。而从过去的实践来看，广东省的三旧改造让深度参与其中的房地产企业实现了自身价值增长与城市复兴的共赢。在这一轮的政策风口之下，具备集团产业资源、资金优势、商业运营能力、物业服务能力的企业，更应该积极开展不同类别的城市更新业务，实现既有业务与城市更新业务的紧密互动。
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